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从教育法治建设看教育统筹协调发展的难点和路径

发布时间：2020-04-12 17:01:35 字号：【大中小】点击次数：28900次

来源：终身教育研究

李祥 / 教育学博士，贵州师范大学教育学院副院长、教授

教育治理法治化是推进教育领域治理体系和治理能力现代化的重要一环，党的十九届四中全会提出要“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”，这同样离不开教育法治建设作为制度支持。从学习者的角度看，进入21世纪以来教育权利诉求最大的变化就是，学习者已不再满足于一次性的学历教育，而是追求实现自由而全面发展的终身教育。高等教育的普及满足了千万学子的大学梦诉求，但若缺乏与社会经济发展相适应的继续教育和职业技术教育，不仅不利于保障学习者多元化高质量的学习权利，也不利于我国向教育强国和人力资源强国迈进。完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制，关键是要从不同利益主体角度出发，对其发展利益、发展秩序等做权威性规定，保障发展机制的科学有序，这就需要加强教育法治建设，做好顶层制度设计。

一、加强教育法治建设能为教育统筹协调发展提供制度保障

加强教育法治建设能为教育统筹协调发展提供制度保障，这是由教育法治建设的基本经验、内容特点和功能价值所决定的。

第一，重视教育法治建设是高等教育、职业教育快速发展的经验总结。改革开放以来，中国教育发展取得重大成就的基本经验之一就是重视教育法治建设，现已基本形成具有中国特色的教育法律体系，第一部教育法律《学位条例》就是涉及高等教育领域的，改革开放初期党中央、国务院《关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展纲要》等诸多重大教育决策文件，均会明确涉及职业教育、高等教育和成人教育发展的关键问题。20世纪90年代末，《高等教育法》《职业教育法》以及一系列与之相关的行政法规、部门规章和地方法规颁布，均为高等教育、职业教育等发展提供了权威性的法治保障。党的十八大以来，高等教育法治建设得到加强，2015年、2018年多次对相关条款进行了修订，2019年全国人大常委会组成执法检查组，在全国开展对《高等教育法》颁布20年来的首次执法检查，引起社会广泛关注。

第二，职业技术教育、高等教育、继续教育领域法治建设不是孤立的、碎片的，本身就是相互嵌入、衔接和关联的整体，具有统筹协调发展的初步轮廓。在许多法律规定里面，这三者关系是十分紧密的内嵌或并列关系，如《教育法》第二十条提到“国家实行职业教育制度和继续教育制度”。《高等教育法》第十五条将高等教育分为学历教育和非学历教育，第二十一条提出国家实行高等教育自学考试制度，第二十三条明确其要承担实施继续教育的工作，第六十八条明确高等学校包括高等职业学校和成人高等学校等。《职业教育法》第十二条提出“建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”；第十三条提出高等职业学校教育不仅由高等职业学校实施，还可以由普通高等学校实施。2019年《职业教育法修订草案（征求意见稿）》将这条规定进一步明确为“体现终身学习理念的现代职业教育体系”。而相关政策法规也非常重视三者衔接关系，如在2014年教育部等六部委联合发布的《现代职业教育体系建设规划》中，就确定了高等教育、职业教育、继续教育的相互连接关系。由此可见，完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制本身就是有制度积淀的，从法治建设角度强调其重要性，并不是无本之木。

第三，加强法治保障对教育统筹协调发展具有独特作用，这个作用体现在规范作用、引导作用、评价作用三方面。从规范作用来看，教育法律具有权威性、强制性，教育发展的诸多目标是由国家强制力得以保障实现的，职业技术教育、高等教育、继续教育如何统筹协调发展，必须通过法治方式明确其权责利关系，保障协调发展机制的有序运行。从引导作用来看，党的十九届四中全会提出“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”还需要我们进行深入解读，但如何指导实践，则需要有顶层设计的具有权威性的方向指导性内容，通过立法明确这种机制的基本内容和运作要求，能有力地指导各级各类学校开展教育教学活动。从评价作用来看，加强法治保障还为教育统筹协调发展效果提供了衡量标准，教育法律的稳定性、前瞻性特点，决定其能成为统筹协调发展监督问责、奖励支持等工作开展的权威性工具。

二、新时期教育统筹协调发展法治建设的难点

无论从法治建设经验、法律内容和法律价值等方面来看，完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制都具有可行性和必要性。但是，我国教育法治建设还存在诸多短板，与高等教育、职业教育和继续教育发展需要还有一段距离，这成为新时期教育统筹协调发展法治建设的难点所在，其表现在以下三方面。

一是继续教育立法缺乏，存在立法短板。严格来说，继续教育直接缺乏中央层面的立法，早期的继续教育在《教育法》等法律中有少许提及，但更多还是依靠行政法规、部门规章等给予制度保障。2015年修订的《教育法》明确将成人教育制度改为继续教育制度，继续教育的内涵得到深化。从立法实践看，服务全民终身学习的教育体系建设短板在“一头一尾”，头是学前与家庭教育，尾是继续教育，当前学前教育备受重视，《学前教育法》呼之欲出。从长远看，继续教育法治建设仍将成为学习型社会建设的硬骨头，从终身学习视角再次审视继续教育的内涵和功能，我们应通过立法构建人本性、共享型、社会化、开放式的继续教育体系和运行框架。很显然，继续教育应通过立法处理好与职业教育、高等教育的关系，彰显自身的独特价值。

二是职业教育法律滞后，亟待修改。客观地说，我国20世纪末制定的《职业教育法》，为20多年职业教育发展的规范化起到了非常重要的作用，对提升职业教育的地位具有不可忽视的重大贡献。但是，《职业教育法》工具本位的立法取向、立法技术存在瑕疵、法律责任不明晰等问题，制约着法律实效的最大程度发挥。处于转型升级中的职业教育问题颇为复杂，本身不仅受到社会经济发展环境制约，更受到人民群众多元化优质教育诉求增加的影响，及时修订《职业教育法》具有紧迫性。近年我们越来越意识到，修订《职业教育法》的时机现已成熟，这是职业教育地方立法实践逐渐丰富、职业教育发展规模日益扩大、职业教育研究不断深入等影响的必然结果。2019年底《职业教育法修订草案（征求意见稿）》公布，引起了社会热议，从这部修订案中我们可以看到职业教育立法的突破方向，特别是提出构建终身学习理念的现代职业教育体系，理顺与普通高等学校关系等相关内容，充分体现了职业教育凸显与继续教育、高等教育统筹协调发展的趋向，值得肯定和加强立法探索。

三是高等教育执法力度有待加强。高等教育法治建设是教育法治建设成效较为明显的领域，但即便如此，其执法力度偏弱，依然影响着法律权威性的彰显。2019年，全国人大常委会组成执法检查组在全国开展对《高等教育法》颁布20年来的首次执法检查，关注到了高等教育方方面面问题，其中一些就涉及职业教育、继续教育相关领域。如在职业教育方面，虽然认可了职业教育人才培养改革工作，以及分类招考进入高职学习的招生业绩，但也提出产学研合作育人还存在体制机制性障碍，人才供给和市场需求“对不上”，高职分类招考改革有待完善，高职院校吸引力相对偏弱等诸多问题。由此可见，即便是高等教育执法问题，也无法回避与职业教育、继续教育的紧密关系，教育行政执法更多具有柔性执法的行业特色，需要多部门多领域的相互配合。有学者提出，构建教育行政执法协同机制是新时代深化教育行政执法体制改革,推进教育治理体系和治理能力现代化的内在要求，强化高等教育执法是实现《高等教育法》立法目标，推动现代大学制度建立，加快一流学科建设的重要举措，也是高等教育与职业技术教育、继续教育统筹协调发展机制运行的有力保障，应该得到重视和加强。

三、教育统筹协调发展法治路径选择的思考

综上，改革开放以来的教育法治建设为完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制提供了经验和积累，但离“统筹协调发展”要求本身还有较大差距。通过法治路径推动教育统筹协调发展机制的构建与运行，首先要完善高等教育、职业技术教育、继续教育相关领域的法律法规，然而若仅停留于此，也无法真正确保机制的构建和正常运行。从教育统筹协调发展的根本问题来看，我们重视相关领域法律的制定和完善，关键是要从人才培养的阶段性需要出发，把好高等教育、职业技术教育、继续教育“入口关”“培养关”“出口关”的统筹、协调、发展问题。

其一是“入口关”，以招生制度改革为突破口，为教育统筹协调发展提供法治保障。深化考试招生制度改革，必须考虑如何拓展和保障职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展的人才供给通道。三类教育招生入口关所面临的问题不同，定位也不一样，三者之间的统筹机制构建并没有更多的实践探索。当前职业院校的分类招考、高等教育的自主招生、成人院校的注册入学等推进困境反映出招生制度需要整合，需要从终身学习的视角，探索适合社会发展需要和学习者自由而全面发展诉求的多元录取机制。

其二是“培养关”，以明晰责权利，搭建终身学习立交桥为支撑点，为教育统筹协调发展提供法治保障。实践表明，政府主体是教育发展的重要力量，但政府又是“有限政府”，无法仅凭一己之力实现教育发展的所有诉求。教育治理体系和治理能力的现代化，归根结底要通过政府教育职能转变得以实现，教育领域“放管服”改革本身就是对政府权力配置的调整和优化。职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展，就是要整合三者的优势，为学习者搭建多元化个性化的终身学习共享“立交桥”，这涉及校企合作、政校关系、政社分权等诸多问题，需要多元主体达成共识，而只有通过完善法律保障机制，在“培养关”明晰利益相关者的责权利关系，才能实现政府主体依法治教、学校主体依法办学、社会主体依法参与、学习主体依法维权的统筹协调发展机制和规范有序格局。

其三是“出口关”，以人才培养质量提升为落脚点，为教育统筹协调发展提供法治保障。职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展，目的是提升人才培养质量，从结果层面看，三者学习收益各有优势，但学习结果的社会认可度却有一定差距。我们一方面可以通过学分转换互认、推行弹性学制、创建符合终身学习需要的成果评价办法等衔接制度对人才培养质量进行统筹综合评价；但另一方面更为重要的是，之所以强调职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展，是因为终身学习已成为社会发展的需要和学习者的个体诉求，而当前终身学习体系在向更加多元包容、开放灵活、沟通衔接的方向深入发展，因此，人才培养质量提升是长效性、持久性的问题，没有终点。《中国教育现代化2035》提出“构建服务全民的终身学习体系”，要求构建更加开放畅通的人才成长通道，从教育法治角度看，出口关就是要通过建立国家资历框架，建立全民终身学习的制度环境，为学习者学习权利提供持久性、稳定性、前瞻性和权威性的制度支持。

END

引用本文请标注：别敦荣，李祥，汤晓蒙，刘晓，孙俊华. 职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展——“构建服务全民终身学习的教育体系”笔会系列一[J].终身教育研究,2020(2):4-18

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