对义务教育阶段学生课后服务的再思考

作者：李醒东/河南师范大学教育学部副教授，硕士生导师；赵伟春/河南师范大学教育学部硕士研究生； 陈蕊蕊/河南师范大学教育学部硕士研究生

20世纪90年代以来，教育界对减负的呼声越来越强。从小学生每日学习时间不得超过6小时开始，到小学生每年在校学习时间被缩减，再到严格控制小学生在校学习时间，最后进一步强调减轻小学生学习负担。为响应减负号召，全国各地小学相继两次提前放学时间，接送问题由“四点半困境”上升为“三点半难题”，导致自我约束能力低的学龄儿童长期处于教育“脱管”状态,越来越多的家长不满学校的卸责懒政行为。为满足群众的期盼与诉求，在中共中央办公厅和教育部的支持下，全国各地纷纷开展“弹性放学”“校内课后托管”等多种探索，直至提出“课后服务”的国家政策。“课后服务”主要指在学校学科课程结束之后，由学校、家庭和社会等多个部门提供的，不同于学校课堂教学，旨在保护和促进儿童成长的教育服务活动。其通常包括帮助家长解决接送和照护孩子问题的“托管服务”活动；减轻学生学业负担，满足儿童多元化学习需要的兴趣小组活动、社团活动、综合实践活动和社会实践活动；对学困生的帮扶活动，对学优生的学业规划指导等。“课后服务”不包括周六日、节假日和寒暑假的课外活动。课后服务在国外已经相对成熟，在我国刚起步。新事物的出现究竟带来什么效果？遭遇哪些难题？如何进一步完善，对此，需要做出系统的考察。

一、现实倒逼“课后服务”政策出台

对课后服务和校外培训机构的规范化管理是近年来政府关注的一个重要问题。政府连续出台相关政策足以说明对课后服务的重视以及该项工作对基础教育优质均衡发展的意义。

（一）课后服务是推动教育均衡的新支点

改革开放以来，受城乡经济社会发展不平衡的影响，我国义务教育阶段长期存在不均衡的状况。既有显在的城乡教育资源差异及校际发展不均衡，也有校内各学科教学水平的差异，教师和学生发展的不均衡等。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，指出要建立健全义务教育优质均衡发展，需要创新模式。教育部长陈宝生表示，义务教育优质均衡发展要坚持有教无类、五育并举，因材施教，解决大校额、大班额问题，实现教师队伍素质更强、待遇保障更强、管理制度更强，确保城镇薄弱学校、农村学校有更多好教师。

在政策实施过程中，各地开展了各具特色的实践探索，课后服务被提出并试水。在此期间有三点是明确的。一是放学之后不属于义务教育，政府可以通过购买服务的方式给予补贴。二是与家长协商,建立谈判机制，适当收取一定费用。三是注意不要把这段时间变成课堂教育的延伸。在现有教育资源有限的情况下，出现了多样化的课后服务模式：政府购买社会服务模式，整合各类机构提供“看护功能”模式，家长委员会运行模式，校内课后托管服务模式等。从实施结果来看，开展课后服务，学校可以为学生提供多样化教育内容，满足不同学生发展需求；可以为教师提供一定报酬，调动了教师的积极性，有利于更好发挥自身教育潜能。课后服务一定程度上也抬升了教育资源的底部，学校的主动有为也促使校外培训机构与学校找到更高的结合点，产生了推动义务教育均衡发展的合力。

（二）整顿和规范校外培训机构催生了课后服务

学校“减负”并未真正解放学生。为提高学生成绩，家长主动投资校外补习班，使校外培训机构曾经一度蓬勃发展。有效监管的缺失，使校外培训机构乱象丛生：无证经营、超范围经营；超纲教学、提前教学、强化应试等不规范行为普遍存在。对此乱象，《教育部办公厅关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知》印发，并会同有关部门到各地专项督导。同时，积极探索课后服务模式，推广有益经验。2017年，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》印发，指导各地教育行政部门统筹规划，建立健全课后服务机制，指导辖区内中小学具体做好课后服务工作，担起课后服务的责任，帮助家长解决实际困难，使教育重新回归正确轨道。

（三）超越教育责任边界模糊问题的有益尝试

“三点半难题”容易带来监管空档。现实中的家校责任边界模糊，双方容易就一些事情发生卸责性的冲突。比如一旦学生发生意外，有些家长会把责任甩给学校，使学校背负巨大的社会压力。学校从自保的角度出发自然会倾向于卸责和推诿，教师为避免冲突也倾向于放松教学要求和管教责任，甚至是对发生在学校中涉及学生的问题视而不见。学校的卸责又使家长越来越不满意，形成恶性循环。课后服务作为解决民生问题的一种尝试，是少见的由家长主动表达诉求并被积极认可和回应的现象。从群体利益博弈的角度来看，家长的诉求和期待经过政治性的转化成为教育公共服务的一部分，家长和学生无疑是其中获益更大的一方。课后服务是在家长、学校、教育主管部门等各方千呼万唤之下产生的结果。

二 、课后服务带来的“新”问题

（一）课后服务的相关及配套政策问题

1.学校实施课后服务的操作标准和规范

课后服务无论归属公共服务体系还是市场服务行为，都需要进一步完善相关规定，出台相关政策以确保课后服务尽快落实。从政策要求看，课后服务的定位、服务设施条件、服务内容、服务经费、师资配备等方面，都没有明确可以操作的标准和规范。谁来出台管理规范标准，是教育管理部门、工商管理部门，还是技术监督部门，或是行业协会，都是个“新”问题。

课后服务机构除了学校，还可以是第三方。第三方不是学校却从事教育服务，其教育的基本属性怎么保障?是否需要坚持教育的公益性，提高门槛、严格审批？学校是否对校外课后服务机构进行指导和监督？这一系列的问题都需要有相关政策，支持课后服务实施，尤其是财政支持是课后服务制度化的有力支撑。

2.教师课后服务收入的保障政策

如何正确理解课后服务实施后学校的职能转变？学校教师为学生提供的课后服务是否应纳入公共服务范畴？对教师课后服务工作如何进行认定，以何种方式确立相应的最低服务金标准，对表现优异的教师实施补助、补贴等，这些课后服务实施后产生的现实性问题亟须出台补充条例跟进解决。

有些地方通过学校与家委会商议的形式，由家委会来收取相应的费用。有的地方通过家委会对自愿参加课后服务的学生收取每月100～200元费用，用于课后服务相关人员发放补贴；有的地方实施《课后看管服务工作参考标准》，同时，强化投入保障、师资保障和设施保障。这些形式对教师工资的提升虽有一定作用，但是政府层面只有政策支持，并未有专项资金保障，很难使课后成为教育制度的一部分，保障课后服务长久顺利实施。

（二）课后服务教师工作量核定问题

课后服务是一项民生工程，其初衷是给家长和学生带来方便，增强教育服务能力，提高人民群众的满足感和幸福感。同时考虑参与课后服务的主体是“教师”，课后服务增加了他们的工作量，如何计算这些附加的工作量需要尽快核定。

以往教师的工作总量都是依据教师在校工作时间进行计算，很少将教师在课后的各种服务工作纳入进来。所以，教师参加课后服务所增加的工作量应如何计算？是纳入额外的工作时间，还是计入日常教学工作时间总量中？尤其是对于表现优异的教师给予补贴和奖金，如何确定最低服务金标准等问题也亟需教育主管部门出台相关标准去评定和量化教师工作绩效。

（三）课后服务引发的学校责任边界问题

课后服务是重新审视教育的过程。学校不愿意承担过多责任，延时服务是在增加学校的责任，因此，需要重新界定并明确家校的责任边界，尤其是让家长充分认识到自己的教育责任。

学校和家庭只是委托代理关系，虽然它由政府部门主办，提供基础教育公共服务，但不是所有的公共服务都要包揽。从现实角度出发，学校可以保证基本的服务，但不是最优质的公共服务。以往社会各界由于认识不清，将学校“神化”，并将其责任无限放大。学习成绩差归咎于教师不好好教和学校教学质量差，学生出事归咎于学校管理不当等。政府不断给学校施压，指责学校未承担好教化责任，未充分发挥其教育职能，很少思考学校责任是有边界的。学校实际上分担了家庭的很多责任，家长意识不到，还把学校当成提供无限服务部门提出更多要求。

课后服务作为惠民工程不应仅站在政府的立场，也应该站在学校的立场和教师的立场，给学校适当卸责减轻压力，并给予更多的支持和保障，提高课后服务质量。家长作为在课后服务中的利益主体之一，既需要作为购买方提供相应费用，也需要对学校进行一定监管和支持。家庭、政府和社会都应该认识到学校教育能起到的作用相对有限，学校理应承担无限责任的这种错误认识必须改变。不能将大教育所起的功能强加为学校教育的“应然”。学校教育并非万能，只是一个施加教育影响的场所。教师也并非万能，对学生施加的影响也具有局限性。否则，只能增加教师的心理负担。

（四）课后服务带来的社会治理问题

1.安全保障与配套社会服务体系问题

开展课后服务必须考虑安全问题，包括学生在校安全和教师人身安全。首先，课后服务主要是安排学生放学后开展相应的活动，包括体育、科普、游戏、拓展训练、社团及兴趣小组活动等，在活动中一定存在安全隐患，对学生造成伤害风险，这些都是实施课后服务应关注的问题。其次，课后服务坚持家长自愿原则，参加的是部分学生。对于不参加的部分学生，工作人员一定要落实好学生名单，防止学生无故外出，产生重大安全问题。各班教师在提高警惕的同时，门卫也需要履行好自己的职责，强化门卫登记管理制度，制定并落实严格的考勤、监管、交接班制度和应急预案措施，以免低年级学生在没有家长接的情况下擅自离校。最后，对于参加课后服务的乡村地区教师来说，离校途中也有一定风险。学校和政府要为课后服务的教师提供帮助，可以通过提供班车，或者安排教师住宿等措施，切实解决教师的现实问题，防患于未然，维护教师切身利益。

2.教育资源供给与教育生态优化问题

近年来，我国教育生态遭到破坏,教育资源分配不均，优质师资缺乏，大班额现象依然存在。虽然各地都在加快推进义务教育的优质均衡，以提升教育质量为主线，特别是增加对贫困地区优质教育资源供给，以标准化建设实现学校办学质量的提升，消除城镇学校的大班额现象。在这一过程中也遇到一些新问题。

一是市场化的教育资源与培训机构对原有学校教育产生巨大冲击。考试竞争的压力使家长不满足于学校有限的教育，不得不向校外机构寻找帮助。教育产业化带来的恶性竞争，有些学生甚至离开学校投奔教育机构，教育背离了初衷。甚至，有些在职教师也参与其中，使学生在校学习不充分，课后去上辅导班。这种现象不仅影响学校教育质量，而且扰乱了教育生态。

二是学校和家庭需要共商共建共进。家长不能把孩子的教育完全依赖于学校，学校教育和家庭教育要互相协调、齐头并进，这样才能有效发挥教育的最大作用。因此，优化教育资源供给，使义务教育向着均衡、协调性方向发展，实现义务教育现代化。改进教育生态，弥补教育短板，使各类学校的差异逐步缩小，营造一个积极健康的教育生态环境是当务之急。

3.政治战略、教育规律、社会效益的平衡问题

课后服务是一项政绩工程，具有典型的政治思维，但是又不能太强调政治，过多的政治诉求会违背教育规律。在教育领域里，最大的民生是课后服务。课后服务解放了家长，却增加了教师和学校的压力与责任。为缓和学校压力，政府需要增加对学校的教育投入。从民生一体转换成一个教育政策，需要政府来统筹协调，学校做不到，教育自身也做不到。

一项重要的社会改革措施提出需要综合考虑各方因素，特别是义务教育方面的问题。其中需要强调的是，不管动机和结果多么合理，也要尊重至少是不违背教育自身规律。课后服务是在巩固已有成果和保持既有利益的情况下，做增量的改革，也涉及利益结构的调整。调整利益结构属于体制的改革，课后服务在已有的教育服务基础上增加了师生在校时间，原有的学校责任职能、工作节奏、各项日程安排、资源使用结构等都发生了变化。随着改革红利放大和社会发展水平提高，我们有必要提升教育服务品质，以回应群众诉求，满足群众教育需要并落实在具体行动上。但一定是注重增加资源的投入，切实改善学校教育的生态环境。换而言之，要在遵循教育规律的基础上追求社会效益的最大化，在遵循教育规律的基础上进行必要的调整，在促进学校教育质量提升和健康发展的基础上扩大并提升社会服务能力。

三、构建协同治理机制，推动课后服务深化研究与有效落实

课后服务是在我国全面整顿教育市场后突显出来的新问题。它促使学校教育、家庭教育、社会教育资源及终身学习发生变革，相应的政府教育支出、教育服务市场准入与监管、教育评价与督导等也要作出调整。作为重要民生工程，各地党委教育工作领导小组将发挥积极作用，以此为抓手推动教育生态调整和优化。由于我国课后服务刚刚起步，受发展水平所限，各地推进情况不尽相同。从理论到实践仍在探索之中，遇到的现实困难和理论问题复杂多样。积极推动教育治理体系和学校治理能力现代化，在实践中积极探索并建立有效的协同治理机制，是教育现代化的当然任务。

（一）开展深入细致的课后服务研究

课后服务是个新的课题，实践中做法不一，质量参差不齐，缺乏统一的标准体系，亟需理论层面的指导。随着课后服务在全国普及，需要有系列的研究跟进，质量监测与测评工具及评价机制等将是研究重点，集中探索各主体承担部门准入标准的制定，课后服务实施效果评价，政府监管责任的实现方式，各主体部门工作协同等。

为使课后服务顺利开展，高校应该发挥研究引领作用，组建专门的课后服务研究队伍，从课后服务有效开展的理论研究、构建课后服务的工作机制，到课后服务质量评估体系的建立等，都需要研究团队的引领。以课题为依托，以开展课后服务的学校为实践基地，以行动研究为主导方式，从实践中总结经验产出接地气的理论。可以有学理研究成果，也可以是经验汇编、指导手册、评估手册等，为学校课后服务的开展提供指导，帮助学校明确目标和方向，有切实参考的指标体系。

（二）加快推进学校质量体系建设

进入新时代，国家发布了一系列提高教育质量的文件，使教育向保障质量的内涵式方向发展。由于各地区发展情况不同，教学质量参差不齐。相关部门需要根据具体情况将学校分类、分层、评级。坚持以质量为核心，加快学校现代化建设和质量体系建设，使学校发展更加均衡协调，教育质量普遍提高。

教育发展的时代主题是深化教育体制机制改革，解决好教育不平衡不充分发展的问题，满足人民群众日益增长的对于更高质量、更加公平教育的需求。人民群众对于教育的需求越来越大，教育质量的提高成了亟需解决的任务。教育投入与信息化水平提高，有力保障了教育质量提升。办学条件的改善、教师培训质量的提高、教育科研与服务的加强以及学校质量标准体系的建设都与教育投入有关。

（三）地方政府要落实优先发展教育的主体责任

为扎实有效推进课后服务，有的地方出台了执行性很强的政策措施，如提出“探索模式、加大投入、保障经费”等具体办法，为各级政府和部门提供了明确的依据。课后服务是一个新的尝试，是一种公益性活动，是学校教育的拓展和补充，但并不属于义务教育，需要出台相应政策。

2020年5月13日，河南省教育厅等六部门联合出台《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《意见》），开始在全省所有省辖市、省直管县（市）均试点开展课后服务。在该《意见》颁布前，河南省多地已经开始课后服务的尝试，参与教师15万人、参与学生260万人，取得了较好成效，受到广泛关注。河南将把开展中小学生课后服务，作为促进学生健康成长、提升群众教育获得感的重要举措。坚持统筹考虑城乡差异、学段差异、地域差异等因素，因地制宜、试点先行，以点带面，积极探索实施课后服务新模式。完善出台课后服务指导意见，进一步规范收费政策，扩大学校自主管理权限；健全机制、保障安全；加大宣传力度，营造良好氛围。课后服务是一项系统工程，政府、学校、家庭和社会都是课后服务工作的有机组成部分，鼓励学校立足本校实际和特色建设，为学生提供形式多样的服务，切实提高课后服务的质量和水平。河南省在探索课后服务工作中进行了有益的尝试，开展“午餐供餐+课后托管”模式，计划2020开学后，义务教育阶段学校午餐供餐实现全覆盖，同时会为公办义务教育阶段学生提供校内课后延迟服务。与中小学生午餐供餐工作相配套的是义务教育阶段学校对学生作息进行调整，上午8：20预备，8：30上课，下午1：30上课，4：00放学。之后是校内延时托管服务，小学延时至5：30，中学延时至6：30。

同时各地建立完善中小学生课后服务经费保障制度，采取财政补贴、收取服务性费用或代收费等方式筹措经费。确需收取课后服务费的，具体收费标准按有关规定由市、县（市、区）价格主管部门会同教育部门根据公益性和非营利性原则提出意见，报本级人民政府批准后向社会公布执行。对学校外聘的参与课后服务的社会专业人员，可由双方协议确定劳务报酬。课后服务收取的服务费，必须纳入学校财务专户管理、专款专用，具体开支范围以教育行政部门审核同意的方案为准。严禁学校以“课后服务”名义乱收费。有关部门在核定绩效工资总量时，适当考虑学校和单位开展课后服务因素；学校和单位在核定的绩效工资总量内，对参与课后服务的教师给予适当倾斜。

（四）全面提升学校治理能力和现代化水平

作为落实课后服务的主体，学校需要在加强自身建设方面作出更多的努力。中小学要统筹师资、开放办学，在政府主导下积极推动多方参与，提升自身治理能力和现代化水平，为课后服务质量的提高奠定基础。各中小学校要结合实际，在完成正常教育教学任务之外，以学校在职教职工为主，主动承担课后服务工作，尽可能满足学生的需求，鼓励教职工发挥爱好特长、跨学科指导学生。同时充分发挥家长委员会作用，广泛动员学生家长、退休教师、高校优秀学生、文体工作者、民间艺人、能工巧匠、非物质文化遗产传承人等社会各界热心人士提供形式多样的公益性服务。严禁有不良记录的人员参与课后服务。学校要将课后服务纳入发展整体规划中进行思考。保障教师利益、加强学校管理，是课后服务工作持续推进必不可少的政策。学校要担起责任，积极面对和解决课后服务过程中的各项工作和问题。

首先，将师德师风作为评价教师素质的第一标准。把教师职业理想、职业道德教育融入培养、培训和管理全过程，构建覆盖各级各类教育的师德建设制度体系。通过各种奖评制度，调动教师积极性，让教师对这份工作始终保持热情。加强对课后服务的管理，将其纳入教师评优评先体系中，让教师的付出能看到回报，及时给予反馈。

其次，提高教师的教育教学能力。建设高素质专业化教师队伍，大力提高教育教学能力，优化教师资源配置，不仅有利于促进学生全面发展，也有利于加强学校质量体系建设。现代社会提倡终身学习，教师更应及时更新教育观念和方式方法，用新模式培养出适应社会变化、不被淘汰的人才。教师还应该掌握新的科学技术，将课堂教学融入数字化信息化媒体，使教育多元化并和世界接轨。鼓励学校研发校本教材，发展学校自身的特色，增加课后服务的多样性和丰富性。

再次，加强学校教师队伍建设，补齐教师编制。校聘教师在学校占比较大，支撑着整个学校的运转。完善教师准入制度，建立健全师范院校为主体的教师培养体系，建设一支高质量的教师队伍。学校要尽快补齐教师编制，保障教师权益，也有利于学校管理和各项工作的开展。同时加强教师队伍的职前培养和职后培训的教师发展体系，促进教师养成终身学习的习惯。

最后，合理支付课后服务教师报酬，调动教师积极性，维持课后服务的可持续性。课后服务延长了教师的工作时间，占用了他们的休息时间，增加了工作量，是教师额外的劳动，理应获取相应报酬。因此，要用相应政策保障教师付出的额外劳动能享受同工同酬待遇，更好地维护教师的权益，调动教师主动参与课后服务的积极性，保障课后服务的可持续性。