现阶段我国中等职业教育招生“滑坡”现象的审视与干预

作者：马欣悦/华东师范大学职业教育与成人教育研究所博士研究生；石伟平|华东师范大学职业教育与成人教育研究所教授，博士生导师

自20世纪80年代中期我国开始中等职业教育结构调整以来，始终坚持中等职业教育与普通高中教育规模保持大致相当的方针。在2019年出台的《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》中继续强调要“把发展中等职业教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础，保持高中阶段教育职普比大体相当”。然而，我国中等职业教育始终在阶段性“波动”中前行。有学者研究发现，在1978—2016年期间我国中等职业教育的发展，经历“两起两落”曲折。那么，现阶段我国中等职业教育的招生态势，究竟是属于其发展过程中的阶段性“滑坡”现象，还是经济社会发展过程中所呈现出来的必然趋势呢？如何基于中等职业教育招生“滑坡”的原因，找到干预之策呢？

一、世纪之交以来我国中等职业教育在“波动”中前行

（一）中等职业教育发展中的“波动”态势

在对中等职业教育招生规模变动进行考察之前，有必要首先对当前中等职业教育的学校数进行分析。1997—2003年我国中等职业教育学校数呈现减少趋势，2003年以后学校数量较为稳定，且略有上升，2008年以后学校数量再次开始减少但下降幅度较为和缓。截至2018年我国共有中等职业学校10229所，相较1997年减少12000所，下降幅度超过50%。

近20年，我国中等职业教育招生数也出现了明显的变化。如图1所示，1997—1998年中等职业教育招生数达到了阶段性的高点，为564.92万人。此后，在2001年到达谷底后又开始上升，在2010年招生人数达到870.42万人，创历史新高；但是，从2010年开始，中等职业教育招生数则呈现下降趋势。

与招生数的变动相关，中等职业教育在校生规模也呈现同步的变化。1997—1998年中等职业教育在校生数达到阶段性的高峰，为1554.57万人。此后，开始呈现下降趋势，在2001年到达谷底后开始稳步上升，2010年达到2238.50万人。此后，又开始下降，一直持续至今。虽然中等职业教育学校数和在校生数都存在明显的波动现象，但与此同时校均规模总体呈现上升趋势，与1997年相比，2018年我国中等职业教育校均规模增加了911.07人/校。

从中等职业教育招生数占高中阶段教育招生总数的比例来看，1998年超过60%，但是在1998年以后该比例大幅下跌，在2001年跌至40.48%的谷底后进入平稳发展时期，在2004—2009年间出现小幅回升增长至51.12%，但目前又呈现下降趋势。进入21世纪以来，中等职业教育招生数占高中阶段教育招生总数的比例仅在2009年、2010年略超过50%。

通过对1997—2018年我国中等职业教育招生及办学规模的分析可以看到，总的来说，近20年来，我国中等职业教育在波动中发展，其间出现过阶段性“滑坡”现象，但总体稳定在一定的发展区间中。

（二）中等职业教育招生“波动”的原因解析

1.下滑阶段（1997—2001年）：人才需求层次结构高移和招生就业体制并轨降低了中等职业教育吸引力

由图2可见，1997—1998年间，中等职业教育招生数约为普通高中招生数的1.5倍，在1999—2000年间，普通高中招生数快速增长，并超过了中等职业教育招生数。

究其原因，一方面受到当时经济发展与劳动力市场需求的影响。1992—1997年这五年间，我国人均GDP平均增长率超过10%。经济社会的大发展推动产业结构的调整，经济上行的同时，促进了劳动力市场的繁荣，呈现出了旺盛的劳动力需求；但在1997—2001年期间，由于产业结构的调整，市场对高素质劳动力的需求在不断增加，对高学历人才的需求急剧上升，普高迅速升温，中等职业教育开始遇冷。

另一方面，从1998年开始，中等专业教育实行招生就业体制并轨，取消了统包统分制度和“干部身份”。由于这一政策的出台，中等职业教育的吸引力明显下降；另外，在1999年教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，推动了高等教育扩招，加上我国传统的歧视职业教育文化的存在，加剧了普通高中规模的扩张，与此同时进一步压缩了中等职业教育的吸引力和生存空间。所以，这一时期中等职业教育的发展整体呈现下降趋势。

2.复兴阶段（2002—2010年）：政策激励以及劳动力市场对应用型人才需求的增加，推升了中等职业教育的发展

中等职业教育经历了2000年前后五年左右的阶段性震荡、“滑坡”以后，从2002年起招生开始呈现回升的态势，其原因主要有三个方面：

第一，国家政策的强烈支持，增加了职业教育的吸引力。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发〔2002〕16号)发布，该文件明确提出要扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例。这一文件出台后，有效遏制了中等职业教育发展下滑的势头。

第二，经济发展的新态势，催生了劳动力市场对技术技能型人才需求的增加。2001年中国加入世界贸易组织后，推动了我国经济结构与体制的调整，催生了劳动力市场对人才需求结构的调整；同时先进技术与设备的引入为我国工业快速发展创造了条件，对技术技能人才的需求也在不断增大。

第三，世界经济复苏，倒逼产业结构转型升级对应用型人才需求的激增。2007—2009年世界经济危机爆发，为了应对经济复苏时期巨大的人才缺口，同时为给经济危机中的下岗人员以及返乡农民工提供必需的职业教育培训，促进再就业，技工学校、中等成人专业学校的招生数量都有所回升。在经济危机期间，我国中等职业教育迅速发展，招生数量占高中阶段教育招生总数的比例一度超过50%。

3.“滑坡”阶段（2011—2018年）：经济的周期性调整以及高等教育的大众化、普及化趋势，直接引发了职业教育生源数量和质量的下降

由图3可见,2010年以后，中等职业教育占高中阶段招生数的比例在不断下降，七年间下降接近10个百分点，中等职业教育发展可谓进入了真正的“滑坡”阶段。造成这一时期中等职业教育“滑坡”的原因主要有两个：

第一，经济发展转型升级和新业态的出现，刺激了对高等教育的需求，但未能同步带动中等职业教育的发展。我国经济经过2002—2007年的高速增长后也有内在周期性调整的要求，而且可以预计，周期衰退式的市场出清仍然可能面临与1996—2000年类似的体制性障碍。在这一阶段，随着产业结构的转型升级和新业态的产生，劳动力市场对高级应用型人才的需求快速增长。为此，国家出台了包括《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》在内的多项政策推动高等职业教育的发展。然而，由于中高等职业教育衔接机制尚未很好形成，因此高等职业教育的发展不仅没有能够带动中等职业教育的发展，反而还因为高等职业教育以普通高中生源为主体，在一定程度上间接地影响了中等职业教育的招生。

第二，高等教育大众化和普及化，直接推升了普通高中的招生。在1999年高校扩招之后，我国高等教育毛入学率不断上升，在2002年超过15%，实现高等教育大众化的目标，到2018年已达到48.1%。高等教育普及化目标的实现主要通过本科及高职院校的扩招实现，虽然从理论上说中等职业教育学生有更多机会通过对口单招等中高职衔接形式升入高等教育阶段继续学习，但是一方面由于对口招生比例有限，另一方面对于大部分本科院校甚至是高职院校来说，更倾向于招收文化基础较好的普通高中生源，而这一招生倾向无形中带来了普通高中招生数量的增加。受大众心理和观念的影响，在可以选择普通高中的情况下，大部分学生和家长并不会主动选择中等职业教育，这是导致中等职业教育招生出现阶段性“滑坡”的主要原因之一。

二、中等职业教育招生阶段性“滑坡”现象的理性审视

（一）中等职业教育招生的阶段性“滑坡”，是经济发展的周期性与职业教育的滞后性“共振”作用所致

如图4所示，1997—1999年由于全球金融风暴，我国经济形势走低，而这一时期中等职业教育招生数量依然逆势上升。1998年金融危机之后，产业结构开始调整，第一产业比例下降，第二产业占比逐渐稳定，第三产业比重逐渐加大，而当时的中等职业教育在专业设置、课程设计等方面未能跟上产业结构调整的步伐。加上当时高等教育扩招，使中等职业教育招生“雪上加霜”，正是这种经济结构的调整与职业教育调整滞后的“共振”作用，直接导致了1999—2002年中等职业教育招生规模出现了较大的“滑坡”。2000年以后，中等职业教育随着经济复苏，其招生从2002年开始才逐步回温。2006—2007年中国经济发展过热、2008年世界经济危机爆发，与1997—1999年类似的是，这一时期我国经济发展开始快速“跳水”，而中等职业教育招生数则在继续增加。2010年以后的经济形势与1996—2000年类似，出现了经济增长乏力、产能过剩等问题。这推动了产业结构进一步优化升级，促进了新技术的发展，劳动力市场对人才的综合素质要求不断提高，而中等职业教育又未能及时调整，其培养的人才缺乏适应性，因而就业岗位被不断压缩。此外，学者研究也表明，尽管涉及三次产业招生的专业均与三次产业同步变化，但是中等职业教育招生专业结构性变化速度明显不一致，专业结构性变化速度慢于三次产业结构性变化，存在一定程度的滞后。这些因素都给中等职业教育招生带来了影响，使得中等职业教育招生在2010年以后出现了阶段性“滑坡”现象。

（二）中等职业教育招生的阶段性“滑坡”，是人才市场需求导向引发的结果

其一，人才市场需求的变化导致了部分专业的淘汰。目前我国正处于经济周期中的萧条期，国家主要通过淘汰落后产能，以及产业结构转型、升级和新业态的发展重振经济。在这过程中，中等职业教育的部分专业会因一些职业或岗位的淘汰而消失，这自然就会导致招生数一定程度的下降。与此同时，随着科技的不断进步，尤其是5G、云计算时代的到来，许多过去由人工来完成的岗位逐渐被机器取代。这些新生岗位通常对知识素养、综合能力和技术技能水平有着较高的综合要求，这类岗位一般更偏向于接受过高等教育，包括高等职业教育的学生，这就对中等职业教育专业招生产生了消极影响。

其二，社会大众对高质量高层次教育的需求，是中等职业教育招生“滑坡”的重要动因。国家统计局发布的信息显示，2017年我国居民人均可支配收入达到25973.79元，一些发达地区如北京2018年居民人均可支配收入首次突破6万元。可支配收入的增加也提高了人们在教育领域的投资与消费能力，而经济发展带来了人民群众物质和文化需求的提升，人们对于多样性、开放性教育制度建设的需求在不断增大的同时可选择的受教育途径也在不断增加。然而，目前中等职业教育相对封闭的、尚未与高等教育全面纵向贯通的体系和机制，越来越不能满足人们对多样性和开放性教育的追求。这自然也就成了中等职业教育走向阶段性“滑坡”的重要因素。

（三）中等职业教育招生的阶段性“滑坡”，是职业教育发展中的合理现象

其一，中等职业教育招生规模的变化与经济形势或者经济发展周期密切相关。目前我国经济增长放缓的主要原因是经济增长的动力机制出现了来自供给侧和需求侧的双重约束，而本质是需求疲软背景下经济周期运行的结果，技术创新的成本和难度加大又进一步使得二者导致的经济增速放缓无法得到技术进步的缓解。当前阶段我国中等职业教育招生呈现“滑坡”现象，只是一种受经济波动影响而产生的阶段性现象，当中等职业教育完成自身的优化升级后，即形成自组织机制、与经济发展找到平衡适应点后，“滑坡”现象必然会逐步缓解，最终稳定在一定区间范围内，与经济发展保持动态适应性。

其二，从国际经验来看，中等职业教育在一定范围内波动，甚至出现阶段性“滑坡”属于合理的正常现象。许多学者在研究我国职业教育究竟应该保持多大规模才合理时常常以国外尤其是经济发达国家的普职比为参照。有关学者根据OECD发布的1998年度有关教育指标进行的分类统计表明，在普职比方面，德国（29∶71）、法国（40∶60）、瑞典（33∶77）、挪威（42∶58）等国家职业教育比例明显高于普通高中教育；而丹麦（57∶43）、日本（74∶26）、韩国（59∶41）、新西兰（68∶32）等普通高中教育比例明显高于中等职业教育；芬兰（49∶51）等少数国家普职比大致相当。由此可见，各国普职比差距较大，这些比例与各国经济社会发展结构和水平以及教育制度不同有关。如美国、澳大利亚等国家重视发展综合高中教育，职业教育比例明显较低。由此，可以认为，一方面经济社会发展需要发展中等职业教育，但普职比应根据各个国家以及地区的经济社会实际情况以及教育制度确定，管理层面对于普职比只能给予指导性的参考意见。当然，这并不排除在特殊时期，需要政府通过对普职比的原则性规定对职业教育发展适度干预。所以，我国政府强调普职比保持大体相当，符合现阶段我国职业教育发展不够稳定的基本现状。随着我国经济社会以及职业教育自身发展水平的提升，未来中等职业教育发展会逐渐稳定，其间普职比出现或高或低的调整，应看作是经济和职业教育发展中合理的正常现象。

三、现阶段中等职业教育招生“滑坡”的干预之策

从一定意义上说，招生是中等职业教育发展的“晴雨表”。作为与国家经济发展联系最为紧密、最为直接的职业教育，其存在与否、发展数量与质量如何，关乎一个国家整个劳动力结构和经济发展的可持续性问题。因此，为了有效预防中等职业教育出现大起大落的“滑坡”现象，确保其稳定发展，更好地服务经济社会发展，必须综合施策、精准发力，提升中等职业教育的吸引力。

（一）研判经济发展态势，主动调整结构，确保中等职业教育稳定发展

由上述分析可以看到，在金融危机结束后的第一个经济回升年，中等职业教育之所以仍处于下降通道或谷底，除与职业教育“掉头慢”有关外，更与其未能根据未来经济发展的趋势以及产业结构的调整升级，及时超前进行职业教育专业结构等调整，从而主动适应和服务经济发展有关。因此，要有效预防职业教育被动地跟随经济调整而大幅波动，甚至“滑坡”，中等职业教育就必须主动与政府和经济等有关部门通力协作，预测、研判经济发展趋势，并基于对经济运行与职业教育发展联动规律的研究，以经济周期为基础，前瞻性地动态调整职业教育专业结构、人才培养方案等。同时，政府等有关部门应当发挥在经济研判方面的优势，通过政策等引导职业学校进行专业的改造、优化和升级，以促进职业教育培养的人才结构与经济社会发展的需求结构相吻合，提高学生在就业市场中的竞争力。特别是由于职业教育人才培养具有滞后性，职业教育应该在经济处于低谷的时候，提前进行人才培养的规划与布局，以及时满足经济回升对人才的需求。

（二）坚持质量治理为本，强化产教融合，增强人才培养核心竞争力

有效预防中等职业教育“滑坡”，关键是要提升中等职业教育的吸引力，一方面要通过多样化的措施，使得中等职业教育“深入人心”，另一方面，要通过提升中等职业教育人才培养质量，使得其“赢得人心”，让学生和家长深刻体会到就读职业教育依然“大有可为”，让用人单位深感职业教育“不可或缺”。综观影响我国中等职业教育质量的因素，要突破中等职业教育质量的困局，增强人才培养的竞争力，除了坚持常规的质量保障措施外，关键是要做好产教融合培养人才大文章。

产教融合、校企合作是职业教育作为类型教育的重要特征，也是保证中等职业教育质量的关键所在。一方面，通过产教融合，校企深度合作，可以使企业与学校协同进行人才培养方案制订，共建实训基地等专业建设，全程参与人才培养过程。这有助于将产业中的新理论、新设备、新材料、新工艺、新流程、新规范融入教学标准和教学内容，强化学生实习实训，提高专业与产业、教学与生产等的匹配程度，并促进职业教育依据人才市场需求变化及时进行动态调整；另一方面，通过产教融合、校企合作，可以为学生提供高标准、高水平的优质教学和实训资源，也能为学校教师提供真正切实有效地了解实践、提升技能水平的机会，进一步促进理论教学和实训教学质量的提高。

（三）积极拓宽生源范围，坚持有教无类，新增中等职业教育生长点

长期以来，中等职业教育主要是以初中毕业生为主要生源，然而，经济社会结构的转型、升级对高层次技术技能应用型人才的需求，自然降低了对中初级应用型人才的需求，从而成为中等职业教育波动甚至“滑坡”的重要诱因。但是，这并不意味着中等职业教育无所作为。就生源而言，中等职业教育可以另辟蹊径，积极拓宽生源范围，除了应届初中毕业生生源，还可以按照《国家职业教育改革实施方案》的精神，“积极招收初高中毕业未升学学生、退役军人、退役运动员、下岗职工、返乡农民工等接受中等职业教育”，为其提供就业和再就业、技能提升、文化补偿、学历提升等多种形式的教育和培训。这是在我国人口红利几乎消失殆尽的背景下，催生“二次人口红利”的重要路径和策略。

2016年《中国劳动力市场技能缺口研究》显示，我国失业人口以高中及以下学历为主，农村地区失业人口的受教育程度95%在高中以下，城镇失业人口中以农民工群体为主，而失业人群主要以低技能人群为主。中等职业教育通过拓展培训功能，强化育训结合，一方面可以围绕现代农业、服务业、制造业、新兴产业等提供社会培训，提升失业人群技能水平与就业能力；同时还可以通过职业教育培训，助力乡村振兴“产业兴旺”“乡风文明”“治理有效”目标的实现；另一方面，吸收行业先进技术与文化，为学生提供更加贴近工作岗位，更加前沿的技能训练。因此，经济社会发展对应用型人才培养的需要，民众潜隐的人力资源再开发的需求，可以在较大程度上新增中等职业教育的生源，其中的关键是职业教育工作者必须拓宽视野，树立“有教无类”的民生职业教育理念。

（四）强化制度创新导向作用，创生激励机制，提升中等职业教育吸引力

首先，建立现代职业教育体系，全面打通中等职业教育学生升学和自由发展的通道。中国的中等职业教育在一定程度上因其所处的结构位置而整体陷入了一种尴尬的境地，它几乎成了一个结构上不可避免的次级选择。如果其向上的教育通道不能打通，而内部也不能进行一定的区分，整个职业教育将难免更加处于被歧视和边缘化的地位。建设现代职业教育体系，一方面要与区域产业结构体系对接，使中等职业教育培养的应用型人才成为广受企事业单位青睐，人才市场供不应求的“紧俏人才”，由此赢得越来越高的社会声誉；另一方面，要坚持职业教育的“人本”属性，建立灵活的升学与流动通道，为中等职业教育学生提供多样化的教育选择，由此使就读中等职业学校成为学生的内在需求和自觉行为；再一方面，搭建“3+X”学制的多元、灵活、开放的中高等（职业）教育衔接立交桥，提升中等职业教育在学生和家长心中的地位。

其次，完善职业技能评价机制，提升中等职业教育社会地位。由于缺乏合理的职业技能评价体系，因而，难以将技能水平像高考分数或学历一样量化表现。为了解决这类问题，就需要在制度上首先作出变革。一方面需要由国家层面建立技能资格框架，对劳动者的技能进行等级划分，并将其与学历对应，提高社会对技术工人的认可；另一方面，需要完善目前的技能评价体系，并且借助技能评价体系打通职业教育向上的通道。首先，通过将现代信息技术与评价考核制度相结合，建立公平、合理、可量化的技能高考制度，为高等教育阶段院校提供可参考的职业教育招生评价指标；也可通过向社会开放技能高考报名，为社会青年提供再次通过职业教育上升的机会。基于《国家职业教育改革实施方案》中关于“1+X”证书试点工作，将技能等级证书考核情况作为升学的重要参考，真正实现中等职业教育为高等职业教育输送优质技能生源的目标，而不是仅仅将中等职业教育作为获得更高学历的跳板。此外，要通过建立完善的技能评价体系，配套进行薪酬制度改革，使得职业学校毕业生获得应有的社会经济地位，真正实现高技能高收入。